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戰旭英:“一票否決制”檢視及其完善思路


——山東省社會科學規劃研究項目階段性成果

2017-12-08 15:44:53      來源: 《理論探索》2017年第6期     責任編輯:劉珊珊     人氣:

〔摘要〕 “一票否決制”是一種非正式的制度安排,但在我國政府績效考核和干部考核中卻被廣泛采用。“一票否決制”的實踐經歷了不斷泛化、失范到初步整頓、治理的過程,但是由于其內生的制度缺陷和先天弊端,雖經整頓、治理,其制度設計與制度運作背離的弊端依然存在。在制度設計上,“一票否決制”指標設置隨意、可操作性不強、過度依賴行政權力,導致在制度運作上出現“選擇性關注”傾向、責任轉移、激勵扭曲和策略主義盛行等問題。鑒于“一票否決制”實行了多年,并在我國績效管理和干部考核中發揮了一定的作用,不能輕言廢棄,但必須嚴格規范。主要應從以下幾個方面著手:嚴格規范“一票否決制”的適用范圍,堅持以法治原則規范“一票否決制”的執行程序,嚴格設置“一票否決制”的指標閾值和權重,拓展“一票否決制”的問責手段,建立適當的激勵機制,建立適時清理機制,以公眾滿意作為“一票否決制”的終極標準。

〔關鍵詞〕 “一票否決制”,政府績效考核,激勵機制

〔基金項目〕山東省社會科學規劃研究項目(16CZZJ10),負責人戰旭英。

〔作者簡介〕戰旭英(1967-),女,山東萊州人,山東社會科學院政策研究室研究員、澳大利亞阿德萊德大學人文與社會科學學院客座教授、法學碩士,主要研究方向為政府績效評估、公共管理。

 

“一票否決制”是指在政府績效考核中對某些重要指標或事項實行一票否決,如果被考核者沒有完成這些指標或事項,其全部工作業績就會被否決,而不論其他工作的績效如何,所在部門也會被取消評優資格和年終獎,官員尤其是領導干部則在規定年限內不得提拔乃至受到降級處分。它是一種非正式的制度安排,但在我國政府績效考核和干部考核中卻被廣泛采用,甚至成為事實上的行政慣例,具有明顯的中國特色。在“一票否決制”的實踐中,出現了不少問題,也造成了一些不良影響,因此,對其進行改革使之更加完善刻不容緩。

一、“一票否決制”的實踐

“一票否決制”的設計初衷是通過強大的考核壓力,警示相關責任人必須完成某一時期事關全局的特定任務。其關鍵制度設計在于否決以下方面:其一是否決機會,被否決者不得評優、提拔。以某地計劃生育的相關規定為例,對被一票否決的責任人,取消當年和下一年度各類先進、榮譽稱號的評選資格;對于主要負責人和分管負責人,當年年度考核不得評定為“優秀”和“稱職”檔次,一年內取消各類先進、榮譽稱號的評選資格,不得晉升職務。其二是否決職務,對被否決者給予降職、免職處分。仍以某地計劃生育的相關規定為例,對被一票否決的責任人,在任期內被否決兩次以上的,予以降職或免職;已提拔或轉(調)任后發現存在適用“一票否決制”情形的,予以追責。其三是否決利益,被否決單位中的個人、集體都會受到懲罰。如某地規定,對縣里下達的招商引資任務沒有完成的單位,在年度考核時實行“一票否決制”,并作出以下懲罰:一是除發放正常工資、經費外,其他經費報告一律不批;二是該單位所有副科級以上干部當年不得評優、不得晉級;三是責令單位責任人離崗招商;四是凍結該單位的干部使用權限。其作用機理在于,通過否決式的考核提升有關事項的重要性,使其跨越行政層級和部門成為“全局性工作”;與責任人的升遷掛鉤,只要此事項(甚至是其中的一個分指標)未達標,全部工作成績就被否決,責任人會被降職或免職;與利益掛鉤,不僅是單位和相關負責人,而且是下屬的評優、晉級、獎金等切身利益都會受影響,借此推動某項工作的開展。“一票否決制”設置的指標實際上是一個前提性標準,即被考核者只有將這方面的工作做好了,其整體工作績效才能得到認可。

從實踐上來看,1982年計劃生育成為我國的一項基本國策。當年,湖南省常德市率先實行計劃生育“一票否決制”,對于存在違反人口和計劃生育法律法規生育情況的單位、部門、各級黨委、政府及其有關負責人,取消綜合性先進榮譽稱號的評選資格。隨后,計劃生育“一票否決制”在全國推行。在中央文件中最早出現“一票否決制”提法的是1991年中共中央、國務院頒布的《關于加強社會治安綜合治理的決定》,該決定明確提出“實行社會治安綜合治理一票否決權制”,要把社會治安責任制同經濟責任制、領導任期責任制結合起來,將社會治安綜合治理目標管理同責任人的政治榮譽、政績考核、職級提升和經濟利益掛鉤,同評選文明單位、企業晉級掛鉤。此后,從中央到地方,“一票否決制”成為各個層面廣泛采用的政府管理和干部考核制度。多年來,“一票否決制”的實踐經歷了從不斷泛化、失范到初步整頓、治理的階段。

“一票否決制”具有很強的現實意義,它不僅具有超強的威懾力,還具有超強的執行力。它是一種考核機制,通過提高考核體系中個別指標的權重,使之在考評過程中具有決定性作用,并通過其導向功能保證相關工作的實施。同時它也是一種剛性措施,其核心是通過設置一些“硬杠杠”(一票否決指標),建立一套責任追究機制,從而督促各級政府及其領導干部提高執行力,直接推動相關重要工作的實施。譬如,《環境保護法》施行以后,中國的環境狀況雖局部有所改善,但整體卻呈現惡化趨勢。有學者認為,這與環境保護沒有及早納入地方政府政績考核、實行“一票否決制”關系很大。2005年12月環境保護“一票否決制”出臺后,對各級政府的制約力度大大增強,政府在招商引資上把關更加嚴格,在節能減排上監管力度更大,這都是迫于“環境保護一票否決”的現實壓力。但在本質上,“一票否決制”仍然屬于非科學管理的范疇,存在著很多非現代、非科學的因素。它考核的只是列入一票否決的指標和事項,而投入的經濟成本和社會成本如何,則基本不在考核和否決范圍之內。這種只考核結果、產出,不考核投入、過程和效果的一票否決考核機制,很容易鼓勵、默認一些地方官員為達到“不被否決”的結果而采取急功近利、不擇手段的行為,甚至會誘導一些基層干部用非常規的方式進行社會管理。 正由于一票否決強大的威懾力和執行力,它受到基層政府和有關部門的青睞,從計劃生育、社會治安綜合治理到招商引資、環境保護、節能減排、安全生產、森林防火、反腐倡廉,甚至是像檔案管理、打擊非法行醫、禁燒秸稈等諸多細節方面,“一票否決”的適用范圍不斷擴展,出現濫用趨勢。除了中央有明文規定的少數幾項特定工作外,國家部委以及省、市、縣、鄉的行政機構甚至是行業協會組織,幾乎都在逐層累加,而且其應用領域也過于瑣碎。有學者對此作了一個形象的比喻:從中央到地方,一票否決行為呈現的是典型的“金字塔”結構——越往上,塔尖越小;越往下,基座越大。到2013年前,“一票否決制”的濫用達到了比較嚴重的地步。

在實踐中,“一票否決制”基本上形成了三種模式:一是上級政府和部門就特定事項對下級政府和部門行使一票否決權,二是地方政府就特定事項對同級政府部門行使一票否決權,三是垂直管理的上級行政部門對下級行政部門行使一票否決權。這里既包括了特定層級政府的“塊狀”管轄,又包括了特定政府職能部門的“條形”垂直管轄。筆者認為,“一票否決制”過多過濫的根源在于上級政府設置一票否決考核指標的隨意性。在中央層面,對于“一票否決制”的制定依據、適用范圍、行權主體、否決內容、制度銜接等,雖然規定并不詳盡,在有關決定中也可以尋覓到總體思路,但在地方,其創設和實施則明顯缺乏相應的規范性。江西省紀委調研法規室2011年所作的一項調查顯示,該省針對地方和基層的各種一票否決內容高達62項。從創設上看,大致可分為四類:一是黨中央、國務院和國家法律法規明文規定的事項;二是中央在特定時期有階段性要求的事項;三是中央僅有考核要求但沒有規定一票否決,而是由省委、省政府或省人大法規明文規定的事項;四是沒有中央和省里政策依據的一票否決事項,主要為市、縣黨委政府或省、市、縣主管部門所設置。從中可以看出,在實踐中,行政法規、部門規章、地方規章、規范性文件甚至是領導講話常常被作為“一票否決制”創設、發布的依據,缺乏規范性。譬如,新一屆政府上任伊始,很多地方領導班子往往偏好將任內的重大、焦點問題納入“一票否決制”事項之列。“一票否決制”被濫用一方面導致其權威性削弱;另一方面,由于“一票否決制”的影響和威懾力使地方政府不堪重負,影響其工作效率,并損害上級政府的權威。

2013年后,針對“一票否決制”的濫用和失范現象,新疆、河北、江西、安徽、湖北、山東、山西等自治區及省份對一票否決事項進行了清理整頓。譬如,山東省委辦公廳成立專項清理整頓工作小組,共查清一票否決事項187項,其中包括上級政府和部門對下級政府的一票否決事項40項。為指導全省清理整頓工作,山東省委、省政府出臺了《關于清理規范全省一票否決事項的通知》,規定在全省范圍內僅保留中央層面的一票否決事項8項,其依據是國家法律法規和黨中央、國務院文件以及中辦、國辦文件的規定,包括中央明確規定的計劃生育、社會治安綜合治理、減輕農民負擔、環境保護及節能減排等。各中央部委、省市(部門)規定的一票否決事項,視情況納入經濟社會綜合考核,不再組織實施。這樣設置雖無可厚非,但未免有簡單化傾向,其背后的邏輯理路并不清晰,其內生的制度缺陷和先天弊端依然存在。

二、“一票否決制”存在的弊端

從積極的角度考量,“一票否決制”不失為一種體現工作全局性、突出一定時期內工作重點、強調責任性的有效方法,而且在考核管理上簡便易行,在懲戒追責上具有現實的執行力,有其積極意義。但是,制度設計和實際運作總會有差距和偏離,其制度設計的不完善和內生缺陷,導致制度設計的目標與制度運作的結果發生背離,產生諸多弊端。

(一) 在制度設計上,“一票否決制”存在著指標設置易于被操控、可操作性不強、過度依賴行政權力等問題

一票否決是政府系統內部進行績效考核的一種形式 〔1 〕,但是,作為一種非正式的制度安排,“一票否決制”不具備完善的考核體系,其考核主體、指標設置、具體考核、執行程序等缺乏明確規定,可操作性不強。主要體現為:一是對“一票否決制”由誰創設、如何創設、如何啟動的程序沒有明確規定;二是對否決過程中如何實施沒有民主化、科學化的決策程序保障;三是對否決后如何處理的程序不健全,一些必要的規定處于真空狀態,如被否決官員的去向,能否提出抗辯、是否有申訴的機會、如何救濟等;四是對行政機關作出的人事處分決定與人大的任免程序如何銜接也沒有明確規定。

由于一票否決式考核管理的簡便易行和超強的執行力、威懾力,評估方對指標如何設置和被評估方對指標如何完成都存在操控傾向。無論制度設計和政策制定多么完美,總是存在操縱的空間。我們需要考量的是,一項制度或政策在多大程度上被操縱,它是否偏離了初衷,等等。一票否決的指標由上級機關設置,采用的是自上而下、集中化的方式,在被評估機構、公眾、專家參與明顯不足、公眾偏好顯示缺乏的情況下,就會出現以上級組織的偏好代替公眾的偏好,基于這種偏好替代的考核指標設置會更多地體現評估方和上級領導的偏好,會根據上級政府進行“政績錦標賽”的需要,選擇有利于提高政績和升遷的指標。這些指標的選擇往往缺乏科學的依據,但是一旦選定,由于其超強的威懾力,下級政府往往不惜動用一切行政資源和財政資源確保其完成,而罔顧實現目標的資源限制和可行性,甚至出現急功近利的短期行為和弄虛作假行為。

作為一種超常規的剛性措施,“一票否決制”的威懾力、高效率和可操作性可以督促各級政府及其領導干部提高執行力,直接推動相關重要工作的實施。但是其過度依賴行政力量、更多采用直接或強制性管理方式的先天弊端,造成了諸多隱患。首先,“一票否決制”考核的決定權在行政系統內部,考核機關擁有單方話語權,一票否決權成為威懾力極大的制裁權。管理各項“重點工作”的職能部門,通過“一票否決制”的威懾力推動相關工作,以“一票否決制”代替服務和監管。其次,由于“一票否決制”的威懾力,基層干部無論是出于“自保”還是“升遷”,都會不擇手段地夸大成績,掩蓋問題,催生弄虛作假行為;“一票否決制”所涉及的重點工作,由于基層領導工作不到位、具體工作人員的失誤甚或是因為不可控因素而達不到要求,其他所有工作成績都被否定,導致基層干部中“不求有功,但求無過”的懶政思想潛滋暗長;一票否決權一般在年底的考核中行使,但是有些工作在年初或年中出現問題,觸發了一票否決權,造成相關部門和人員“破罐破摔”的怠政思想。再次,“一票否決制”對整個政府管理體制的副作用也不可小覷。它干預基層施政的自主權,迫使他們把更多精力放在被考核事項上;加劇了整個體制的官僚化,有些上級借此定出不合理指標甚至不斷加碼以向更高上級邀功,而壓力則層層向下轉移;加劇了某些政府職能部門的權力膨脹,使握有一票否決權力的部門應該履行的職責被淡化,對基層興師問罪的權力卻得到強化。

(二)在制度運作上,其內生的缺陷導致“選擇性關注”傾向、責任轉移、激勵扭曲和“策略主義”盛行

“一票否決制”導致“選擇性關注”傾向。“一票否決制”是在政府績效考核過程中對某些重要指標或事項實行一票否決,其實質是提高考核體系中這些指標的權重,使之在考評過程中具有決定性作用。這種一票否決的指標一旦實施,就會否決所有成績,其權重達到了100%,這顯然是不合理的。在考核過程中,指標權重設置決定著指標的重要性和官員努力的方向,并有著放大效應,權重設置的不合理會導致“選擇性關注”傾向及努力配置和資源配置的扭曲。對責任人來說,各項指標屬性、意義和權重的不同決定了他們對這些指標的態度和行為的不同,對權重較大的剛性和可量化指標勢必更加重視,而權重較小的彈性和不可量化指標,則容易被忽視,這就是美國政治學家詹姆斯·威爾遜所概括的“選擇性關注”傾向。但這并不意味著這些指標就不重要,有些事項甚至應該是政府工作的核心,但在實際中卻可能被忽視,造成努力配置的扭曲。由于政府在資源配置中的重要作用,政府的關注度、努力程度和努力方向決定著資金的流向,努力配置的扭曲勢必導致資源配置的扭曲 〔2 〕。對剛性、權重大至100%的“一票否決制”指標,這種選擇性關注傾向、努力配置扭曲和資源配置扭曲的情況會更加嚴重。譬如,鄉鎮黨委和政府的主要職能應該是為滿足基層社會需求而提供管理和服務,但是,“一票否決制”形成了超強的威懾力和控制力,使基層干部疲于奔命,也使本已十分殘缺的服務功能更加脆弱。在調研中,有鄉長曾說,因為在社會治安綜合治理上實行“一票否決制”,他們要耗費一半的精力在這上面,從而無暇顧及其他重要事項。

“一票否決制”導致責任轉移。作為一種問責制,“一票否決制”通過設置一些“硬杠”(指標或事項),如果不能完成這些指標或事項,不僅否決全部成績,還要追究負責人的責任,從而建立一套責任追究機制。問責制有兩個層面的含義:一是要求答復的能力或權力,二是制裁的能力。如果問責制的目標是揭示某個人對一種特定違法案例應付的責任,那么公眾的聚焦點往往立即投向(或被引向)一個機構應該承擔責任的底層或中層人員,從而使高層官員順利逃脫。眾所周知的把臨時工作為替罪羊的現象,就是一個很好的例子。在否決過程中,有些上級政府會將自己所負的行政責任逐級轉移,將一些責任讓下級政府扛,使自己只享有“監督”“評估”的權利,而不需承擔責任。這是由于我國各級政府之間的關系存在著職責同構特征,致使一些上級政府將自己所承擔的事務轉移給下級政府或個人,而一票否決正是上級政府事務強制性下移的體現。

“一票否決制”導致激勵扭曲。當績效考核不可避免地與地位、榮譽、晉升或收入聯系在一起時,它實際上就成為一種獎懲激勵制度,在這個意義上,“一票否決制”就是一種激勵制度。它通過把官員的升遷和利益與一票否決的目標或事項、地方政府政績相聯系的制度把地方官員的個人利益和地方經濟增長、社會發展聯系起來,從而激勵地方官員提高執行力,推動相關重要工作的實施。但是,一票否決指標是基于偏好替代設計的,是以上級組織的偏好代替公眾的偏好,把組織認為重要的事項設置為一票否決指標,容易導致激勵扭曲,激勵的方向是上級組織的偏好而非公眾的偏好。同時,由于政府的多任務性,在履行多任務時,對某一任務的高權重設置、高強度激勵(懲罰)會使努力方向從別的任務中轉移過來,換言之,對一票否決事項投入過多的精力必然造成對其他事項的輕忽,使整體激勵效果下降。在“一票否決制”激勵下,政府官員會更多地關注“一票否決制”事項,出現“選擇性關注”傾向和努力配置、資源配置的扭曲。

“一票否決制”導致“策略主義”盛行。根據調查,多數官員認為,一票否決事項對他們,尤其是對那些負有直接責任的領導干部來說,是最重要的任務,必須完成,不能失敗,為此,他們面臨著巨大的壓力,在此意義上,“一票否決制”是一種壓力機制 〔3 〕65。上級定出不合理的指標甚至競相加碼以向更上級邀功,而壓力則層層往下轉移,在其高壓態勢下,如果不能完成規定的重點工作,從主要領導、分管領導到具體責任人,都將成為被否決對象。這種壓力機制導致嚴重的“策略主義”行為,地方官員會基于他們自己的判斷作出效用最大化選擇,任何有助于目標實現的技術、策略、手段和方式,無論正當與否均會被采用,具有很強的隨意性、變通性、短期性,其中的一些運作方式具有急功近利、不計成本、不惜代價的非理性特點。一些地方領導為了在考核時不被否決,忽視實現指標的資源限制和可行性,不計成本地調動大量的人力、物力和財力來完成一票否決的工作項目,甚至舉全市(縣、鄉)之力也要確保一票否決項目的完成。在這種情況下,行政資源往往得不到合理有效的配置,造成了各類資源的嚴重浪費,行政成本也會不同程度地隨之增加。而且在壓力型體制下,地方官員必然更多地關注這些一票否決事項,其中不乏細枝末節并非關系民生的事項,而無暇顧及其他事關重大但短期難以出成績的事項,急功近利,短期行為嚴重。這種狀況導致基層政府的“內卷化”和基層治理的惡質化。

三、“一票否決制”的完善思路

不可否認,具有強烈中國特色的“一票否決制”實行了多年,在我國行政管理中發揮了一定的作用。實行“一票否決制”所取得的成效與政府效率同趨變化,與地方國民生產總值同趨上升,說明在目前轉型期“一票否決制”對提升地方政府效率、促進地方經濟發展有著明顯的作用,因而該制度的存在有一定的必要性和可行性。但是,它具有過度倚重行政權力的特征,其發起、實施更多還是在非科學管理的范疇內運行,在本質上屬于非科學管理,難免被濫用、誤用,從而形成“行政獨裁”。目前情況下,“一票否決制”不可輕言廢止,亦不能過度依賴和濫用,必須從制度上加以科學規范。

(一)嚴格規范“一票否決制”的適用范圍

地方政府作為一個具有獨立成本收益核算的行為主體,其行政行為的影響具有跨期特點,即這屆政府的許多行政行為,其影響可能會在幾十年之后才顯現出來。行為經濟學雙曲線貼現模型認為,行為主體在跨期選擇時存在“短視”認知偏差,形成短期貼現率高、長期貼現率低的不規則的時間偏好結構特征 〔4 〕,造成短期行為的產生。這里,囿于地方政府的治理能力,“短視”認知偏差似乎不可避免,但是,這種短期行為也可能是地方官員的主動選擇。為避免和矯正跨期選擇的認知偏差,避免地方政府在進行跨期選擇時,過于注重短期收益,而較少考慮長期后果,對需要戰略保證、影響跨越多個時期、涉及國計民生的重大事項。譬如計劃生育、環境保護、社會治安治理等實行“一票否決制”。通過一票否決,如果這些重要的戰略項目沒有完成,則其他成績無論多大,都要被否決。“一票否決制”具有“一項否定多項”“局部否定全局”的特點和威力,它只能適用于這些重大事項,而不能隨意擴大適用范圍。因此,應嚴格規范“一票否決制”的適用范圍,以防止其被濫用和隨意設置。

(二)堅持以法治原則規范“一票否決制”的執行程序,防止被人為操控

“一票否決制”的實行是十分嚴肅的事,不僅要具有實質的合理性,而且要有形式、權限的合法性,要以法治原則來規范“一票否決制” 的執行程序。首先,明確“一票否決制”的法律地位。“一票否決制”事項的設置必須依據國家法律法規,譬如計劃生育和社會治安綜合治理;同時,要把“一票否決制”限制在維護人民群眾切身利益的范圍內,使其更加符合群眾的需求和意愿,譬如環境保護。其次,要對“一票否決制”的創設主體、否決主體、否決標準、適用范圍、否決程序、申訴救濟制度等事項作出具體規定,限定各級、各部門在不同事項上的責任主體及其權限,尤其需要保護被否決方的權利,要明確“一票否決制”的救濟措施,應給予當事人一定的申訴權利和期限。作為一種懲戒措施,必須依法設定和實施“一票否決制”,以防止其被人為操控。

(三)嚴格設置“一票否決制”的指標閾值和權重

作為政府績效考核中的一項重要制度,“一票否決制”的根本問題在于其指標權重設置的不合理。“一票否決制”的本質在于通過提高考核體系中這些指標的權重,督促各級政府提高執行力,直接推動相關重要工作的實施。各級政府、各個部門的職責清晰是確立各項工作權重的前提,但是,政府的多任務提出了對不同任務的權重賦予問題,而其任務的重要性很難確定。但是“一票否決制”使某些任務的權重達到了100%,顯然是不合理的。為解決一票否決指標權重過大的問題,可探索對一票否決事項實行減分制,青島市的經驗值得我們借鑒。從2014年起,青島市經濟社會發展綜合考核全部取消一票否決事項,原來的一票否決事項變為減分項。2015年設置反腐倡廉、社會穩定、環境損害、計劃生育、土地管理、森林防火等六項減分項。2016年增加了兩項減分項——意識形態和保密工作,同時森林防火變為森林資源保護,一共8項。其本質在于減輕這些指標的權重,從而減輕基層政府和地方干部的壓力。再譬如,山東省政府規定的安全生產、重大食品安全事故、特別重大亡人火災責任事故等三項一票否決事項,雖然與科學管理、嚴格防范密切相關,但也具有不可預見性和偶然性,對有關部門和責任人產生巨大壓力。根據調查,安全生產是壓力最大的一項,如果在年初出現一票否決情形,那么一年的工作干好干壞都一樣了,嚴重挫傷了下級政府和有關部門的積極性,而實行減分制則可以大大緩解基層政府和地方干部的壓力。

(四)拓展“一票否決制”的問責手段

作為一種問責制,“一票否決制”的實質是對政府作出的行政行為進行質疑,包含明確權力、明晰責任和經常化、制度化的“問”,其前提是權力明確、責任明晰。但它是同體問責的內部問責、內部監督機制,因為內部關系難免產生問責不力的情況,因此有必要引入異體問責。異體問責是指行政系統外部的組織和人員(公眾)對政府及其官員進行問責的制度,在我國,主要是指人大、司法機關、政協和民主黨派、新聞媒體、社會公眾對政府的問責。它是一種第三方監督,絕不能來自政府內部,把問責平臺放在各級人民代表大會,與人大的任免、質詢、彈劾、罷免制度銜接,這是解決中國式一票否決問題的最根本方式,可以避免問責之后相關官員“鬧哄哄地下臺,隨后又不聲不響地上臺”的情況。這種一票否決式的問責是對官員的質詢和問責,著眼的是外部問責,不問你做對了什么,而是追問你做錯了什么,這種問責的對抗性才真正有助于建立廣泛的問責機制,實現民主監督。

(五)建立適當的激勵機制

“一票否決制”作為一種激勵機制,是一把雙刃劍,一方面,它突出了一定時期內的工作重點,是一種強調責任的有效方法,激勵了地方官員的執行力,推動了相關工作;另一方面,又會造成激勵扭曲、選擇性關注、努力配置扭曲和資源配置扭曲。但現實中,它仍然不失為一種利益與責任相結合、獎勵與制裁、激勵與約束相結合的制度,需要通過建立基于目標管理考核的目標激勵機制、使用者介入機制、基于公眾滿意度的晉升激勵機制等進行機制創新。目標激勵機制是在地方官員的任期初期設定目標,任期結束進行考核,根據目標完成情況的考察結果予以獎懲(激勵措施不限于晉升)。使用者介入機制是讓公共服務的使用者——公眾的偏好和意愿體現在指標設計中,使激勵方向由上級組織的偏好轉向公眾的偏好。基于公眾滿意度的晉升激勵機制是根據公眾滿意度給予地方干部晉升,是一種全新的晉升激勵機制,可以有效彌補“一票否決制”的不足。

(六)建立適時清理機制

“一票否決制”是一種非正式的制度安排,具有一定的權宜性,應建立一票否決事項的適時清理機制,除了需要戰略保證、涉及國計民生的事項,其他事項應該設定效力期限,根據變化的情況及時清理,適時終止,使各級政府和領導干部能協調處理一票否決事項和非一票否決事項,防止過度重視一票否決事項,使其把主要精力放在自己的本職工作和困擾當地經濟社會發展的關鍵事項上。譬如,山東各地市在減輕農民負擔工作上做得都比較好,各項監管制度和強農惠農富農政策落實到位,沒有出現過一票否決情形,使減輕農民負擔的“一票否決制”形同虛設,已經失去其應有的作用和威懾力,可以加以精簡。隨著我國向市場經濟、現代社會和現代政府轉型的完成,作為一種非現代的“救火行政”,“一票否決制”必須適時終止。

(七)以公眾滿意作為“一票否決制”的終極標準

約翰·洛克曾說,“政治正當性來自被管治者的同意”,當今政府合法性的最普遍來源是實行民主政治和順應民意,順應民意公眾才會滿意,公眾滿意應成為政治合法性的新來源,成為績效評估的終極目標。要把群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應作為衡量政府工作好壞的唯一標準。同時,它也應該成為“一票否決制”的終極標準。目前的干部考核越來越重視民意和社會評價,基層官員必須在執行上級命令和體現民意之間尋找一種平衡,但這種平衡有時很難把握。因為在相對集中的政治與權力結構下,下級官員通常對上級的意志較為敏感,在提供公共服務時,更為重視的是掌握績效評估權的上級領導的滿意,而不是社會公眾的滿意。有些地方官員甚至認為不能讓老百姓對改善民生有太高的期望,期望值太高會降低他們的滿意度。根據方汀的解釋,顧客滿意可以被解釋為顧客接受服務的質量和期望得到的服務質量之間算術上的不同 〔5 〕。人的期望是主觀的,是以從前的經驗為基礎的,是易于被操縱的。通過提高服務質量和降低人的期望兩種方法,可實現對公眾滿意度的操控。因此,把公眾滿意作為“一票否決制”的終極標準,可以促使地方政府和地方官員切實提供更好的服務,實現并增進公共利益,而非人為壓抑公眾的需求和期望。

  

參考文獻:

〔1〕郭增琦.對“一票否決制”與政府績效考核關聯的反思〔J〕.社會科學論壇,2009(14).

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〔3〕榮敬本,等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變:縣鄉級政治體制改革〔M〕.北京: 中央編譯局出版社,1998.

〔4〕Laibson H.Golden Eggs and Hyperbolic Discounting〔J〕.Quarterly Journal of Economics,1997(2).

〔5〕Jane Fountain. Paradoxes of Public Sector Service〔J〕.An International Journal of Policy Customer and Administration,2002(1).


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